26 листопада відбулось засідання круглого столу, під час якого були обговорені переваги та ризики застосування у тендерах нецінових критеріїв оцінки пропозиції.
237 зареєстрованих учасників, зокрема:
- народні депутати України;
- представники Міністерств та інших ЦОВВ;
- представники державних корпорацій і підприємств, а також інші замовники публічної сфери;
- європейські експерти;
- представники проєкту міжнародної технічної підтримки, громадських організацій та інші зацікавлені сторони.
Чому «нецінові критерії»?
Статус кандидата на вступ до ЄС, який вже має Україна, вимагає імплементації прав ЄС, що включає як узгодження законодавства, так і забезпечення його виконання. Директива 2014/24/ЄС вказує, що замовник має обирати не найдешевшу, а найбільш економічно вигідну пропозицію. Тобто закуповувати ті товари, роботи й послуги, що якнайповніше задовольняють потребу замовника за його кошти.
Відповідно до законодавства ЄС й України для альтернативи звичайної оцінки пропозиції «за ціною» замовник може обрати такі методи:
- за вартістю життєвого циклу, тобто з урахуванням подальших витрат впродовж використання замовлених товарів, робіт і послуг;
- за співвідношенням «ціна-якість» (best price-quality ratio) із використанням додаткових «нецінових» якісних, екологічних, соціальних та інших критерії.
Нецінові критерії доповнюють обов’язкові вимоги до предмета закупівлі та дозволяють оцінити, наскільки пропозиція учасника найвигідніша.
На сьогодні Закон України «Про публічні закупівлі» визначає можливість застосування нецінових критеріїв оцінки пропозиції питомою вагою не більш ніж 30%.
Нецінові критерії повинні бути:
- пов’язаними з предметом закупівлі;
- спрямованими на визначення найбільш економічно вигідної пропозиції, а не на інші цілі;
- об’єктивними;
- недискримінаційними та неупередженими щодо різних учасників;
- достатньо прозорими;
- вимірюваними.
Відповідність вимогам повинна бути підтверджена документально згідно з законодавством. Залежно від предмета закупівлі та його характеристик, це може бути проєктна документація, технічний паспорт, сертифікат чи декларація про відповідність, протокол випробувань, аудиторський висновок тощо.
В Україні практика застосування нецінових критеріїв оцінки мізерно мала – 0,0005% від загальної кількості тендерів. Як правило замовник застосовує рекомендовані Мінекономіки нецінові критерії щодо умов оплати, строку виконання, гарантійного обслуговування, експлуатаційних витрат.
На відміну від України, у ЄС нецінові критерії оцінки застосовуються для досягнення стратегічних цілей ЄС у таких сферах, як інноваційний розвиток, захист довкілля та соціальна відповідальність. Як правило найвигідніша пропозиція визначається за неціновими критеріями до:
- якісних характеристик, включно з технічними (наприклад, енергоефективність);
- візуального вигляду та функціональності, доступності для всіх користувачів;
- екологічних характеристик;
- інноваційного розвитку;
- соціальної відповідальності;
- кваліфікації та досвіду допоміжного персоналу, якщо це може суттєво вплинути на якість виконання робіт чи надання послуг;
- додаткової технічної допомоги, умов гарантійного обслуговування, терміну доставлення.
Рекомендовані критерії схвалюються рішенням Єврокомісії та системно переглядаються. Над цим працюють створені постійні робочі групи. Держави-члени ЄС повинні розробити й забезпечити реалізацію Національних планів з підтримки стратегічних цілей ЄС у сфері публічних закупівель.
Для порівняння з українською статистикою застосування нецінових критеріїв оцінки, наведемо декілька прикладів застосування цього методу у державах-членах ЄС.
Хорватія – 100% тендерів з неціновими критеріями й провідну позицію в ЄС щодо застосування цього методу. Такий показник був досягнутий через рік після прийняття у грудні 2016 року нового закону про публічні закупівлі, якій заборонив замовникам застосовувати виключно ціновий метод оцінювання. Питома вага нецінових критеріїв обмежена на рівні 90%, середній показник застосування – 50%. Держава забезпечує замовників методичними рекомендаціями щодо вимог і питомої ваги. До цих радикальних змін 99% закупівель у Хорватії були традиційно «за ціною».
Франція – 90% тендерів з неціновими критеріями. При цьому на рівні закону у Франції, як і в Україні, застосування нецінових критеріїв не обов’язково. Згідно з Кодексом публічних закупівель, який у 2019 році об’єднав приблизно тридцять законів та інших нормативно-правових актів про публічні закупівлі, замовник має вибір. Замовник може оцінювати пропозицію за ціною або оцінювати вартість життєвого циклу чи соціальні, екологічні та додаткові характеристики за неціновими критеріями оцінки. Водночас Національний план для сталих закупівель передбачає, що до 2025 року у Франції 100% закупівель повинні включати принаймні один додатковий екологічний критерій оцінки, а 30% – щонайменше один соціальний. Щоб досягти цього системно проводяться навчання та консультації, моніторинг, нагородження замовників за найкращі практики тощо. Також у Франції діє державна програма підтримки соціально та екологічно відповідальних закупівель (SPACER). Замовники з річним обсягом закупівель у понад 50 млн євро зобов’язані застосовувати в тендерах вимоги, що посилюють інклюзію та критерії сталості. Крім цього, використання нецінових критеріїв просувається за допомогою законодавства та планів дій в інших сферах, окрім закупівельної. Наприклад, у сфері енергоефективності, екологічної політики та політики промислового розвитку для циркулярної економіки.
Литва й Словаччина попри встановлені політики сприяння зеленим, інноваційним та соціально відповідальним закупівлям поки мають найнижчий показник застосування нецінових критеріїв у ЄС ~ 5%. Серед визначених проблем – складність таких закупівель та відсутність підтримки замовників. Вони мають самостійно дослідити ринок і на етапі планування визначити критерії відбору та їхню вагу. Якщо тендер спланували недостатньо якісно, надалі виникатимуть проблеми з оцінкою пропозицій. Так, у 2021 році 47% респондентів-замовників в цих країнах відзначили, що проводити закупівлі з екологічними критеріями (обов’язковими чи неціновими) їм заважає нестача відповідних знань та навичок, через це замовники частіше покладаються тільки на ціну, обираючи переможця.
Проєкт нової редакції закону України «Про публічні закупівлі» (№11520) продовжує реформу сфери публічних закупівель і наближення законодавства України до норм ЄС. Зміни у законі, зокрема, нададуть можливість учасникам подавати тендерні пропозиції з ціною, вищою за очікувану вартість закупівлі, змінюють обмеження та сприятимуть застосовуванню нецінових критеріїв оцінки. Навколо життєздатності планованих змін в умовах війни, їх переваг і ризиків декілька місяців тривають дискусії.
За «круглим столом»
На початку засідання Надія Бігун, заступник міністра економіки України, привітала учасників і зазначила, що нецінові критерії є стратегічним інструментом для підтримки соціальних, екологічних та економічних цілей. Пані Надія підкреслила важливість обговорення цієї тематики в контексті реформування сфери публічних закупівель в Україні та подякувала проєкту «Просування енергоефективності та впровадження Директиви ЄС з енергоефективності» за організаційну підтримку, а також всім учасникам круглого столу, які поділилися досвідом застосування нецінових критеріїв оцінки й рекомендаціями щодо врахування ризиків, таких як обмеження конкуренції, надмірні вимоги до учасників ринку, що можуть ускладнювати їх доступ до закупівель з додатковими критеріями.
Підтримка енергоефективності в Україні є ключовим напрямом співпраці з Європейським Союзом. Важливо, щоб нецінові критерії застосовувались як ефективний інструмент у публічних закупівлях, сприяючи екологічним та енергетичним стандартам, які відповідають найкращим європейським практикам. Співпраця з Урядом України, нашими партнерами, зокрема, Міністерством розвитку громад та територій України, Міністерством економіки України, ВГО «Жива планета» й ДП «Прозоро», дозволяє адаптувати стандарти до національних умов застосування й потреб громад, – зазначив у своєму виступі Грегор Брьомлінг, – директор проєкту «Просування енергоефективності та імплементації Директиви ЄС з енергоефективності в Україні».
Анастасія Радіна, народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики: «Нова редакція закону про публічні закупівлі враховує збільшення можливостей використання нецінових критеріїв, але є значні ризики їх маніпулятивного застосування.
Застосування таких критеріїв має супроводжуватися запобіжниками для уникнення дискримінації та корупційних схем. Для цього необхідний перехідний період із пріоритетним використанням цінового критерію. Ми пропонуємо визначити цей період до 2027 року. Ми вдячні всім учасникам за активну участь і очікуємо плідної дискусії, що сприятиме вдосконаленню публічних закупівель в Україні та запровадженню інноваційних практик...»
Іван Азеведо, представник Генерального директорату з навколишнього середовища Європейської Комісії: «У Європейському Союзі нецінові критерії є важливим стратегічним інструментом для досягнення соціальних, екологічних та економічних цілей. Однак їхнє впровадження потребує ретельного аналізу ризиків, серед яких – обмеження конкуренції та надмірні вимоги до учасників ринку, що можуть ускладнювати доступ до закупівель...»
Досягнення цілей ЄС щодо енергоефективності та кліматичної нейтральності, підтримки екодизайну та чистіших технологій, підтримується стратегією зелених публічних закупівель (Green Public Procurement). Стратегія реалізується через застосування екологічних вимог до технічних специфікацій, нецінових критеріїв у поєднанні з методом оцінки життєвого циклу.
Держави-члени ЄС повинні розробити та забезпечити реалізацію Національних планів дій з розвитку зелених публічних закупівель. На сьогодні такі плани реалізуються у 23 державах-членах ЄС, крім Естонії, Угорщини, Люксембургу та Румунії.
Єврокомісія розробляє навчальні матеріали, веде покрокові пояснення щодо впровадження зелених критеріїв у закупівлі (як обов’язкових, так і нецінових), збирає найкращі практики тощо.
На сьогодні доступні рекомендації Єврокомісії щодо зелених публічних закупівель для таких категорій:
- Датацентри, серверні, хмарні сховища;
- Дорожній транспорт;
- Електроенергія;
- Засоби для прибирання та клінінг;
- Кейтеринг та торгові автомати;
- Комп’ютери, монітори, планшети та смартфони;
- Меблі;
- Обладнання для обробки зображень, витратні матеріали та послуги друку;
- Освітлення доріг та світлофори;
- Проєктування, будівництво офісних будівель та керування ними;
- Проєктування, будівництво та утримання доріг;
- Текстиль;
- Утримання публічних просторів;
- Фарби, лаки та дорожня розмітка.
Окрім рекомендованих вимог, Єврокомісія надає замовникам технічні звіти за результатами дослідження ринку ЄС щодо готовності надавати товари та послуги відповідно до пропонованих критеріїв. Також приводиться рекомендована питома вага нецінового критерію, з врахуванням принципу економічної доцільності та усунення додаткових торгівельних бар’єрів на ринку ЄС.
Презентації
Вимоги до зелених публічних закупівель: підхід ЄС
Екологічне маркування та зелені публічні закупівлі
Рекомендовані матеріали для учасників круглого столу
Зелені публічні закупівлі в ЄС: інформаційний центр з бібліотекою рекомендованих критеріїв і кращих практик
Зелені публічні закупівлі: екологічність та економія коштів
Баланс між ефективністю публічних закупівель і ринковими можливостями залишається ключовим викликом для України у процесі адаптації європейського досвіду до національних умов застосування.
Бетіна Брегман-Мансен, представила впроваджену практику муніципалітету Копенгагену, наголосивши на прогресивності підходів до публічних закупівель. Вона зазначила, що Копенгаген запровадив політику закупівель, яка спрямована на досягнення таких цілей, як високі екологічні й соціальні стандарти та інновації. Місто визначає конкретні категорії продукції, для яких застосовуються нецінові критерії, що включає аналіз їхньої ефективності.
За словами пані Бетіни, раніше така політика охоплювала 27 категорій продукції, проте на перспективу планується збільшення їх кількості до понад 50. Зокрема, Копенгаген досягнув високого рівня закупівель органічної продукції – до 85%, при цьому без збільшення бюджетів видатків що планувались. Успіх цього підходу базується на інноваційних підходах до приготування їжі та управління закупівлями.
Важливим аспектом є підтримка малого та середнього бізнесу. Відкриття тендерів для локальних фермерів та підприємців дозволило значно збільшити їхню участь у публічних закупівлях. Пані Бетіна зазначила, що цей підхід сприяє не лише екологічності, але й розвитку місцевих громад, створюючи міст між фермерами та громадами.
На завершення вона наголосила на важливості політичної підтримки таких ініціатив: «Без політиків, які ставлять високі цілі та підтримують відкритість тендерів для малого бізнесу та фермерів, досягти успіху було б важко».
Таким чином, досвід Копенгагена демонструє, як публічні закупівлі можуть стати інструментом для досягнення сталого розвитку та підтримки локальної економіки.
Презентація
Публічні закупівлі продуктів харчування – досвід Копенгагену
Посібник рекомендований ВООЗ для фахівців державних закупівель «Як зробити найбільш здорові та сталі державні закупівлі продуктів харчування у світі». Цей посібник є вичерпним ресурсом, який охоплює всі аспекти закупівель і скеровує до впровадження практик закупівель, які сприяють здоровому та сталому харчуванню. Він також містить приклади, що демонструють передову практику та те, як можна керувати кожним етапом закупівлі.
Софія Мунтяну, директор Департаменту екологічного маркування та сталого споживання Товариства охорони природи Швеція, зазначила, що Швеція активно підтримує політику зелених публічних закупівель. Вона розповіла про важливість встановлення високих стандартів для збереження ресурсів, що мотивує постачальників до інновацій. Також вона зазначила, що державні органи мають виконувати відповідальність за ефективне використання енергетичних та інших ресурсів, заохочувати компанії до сталого розвитку через закупівлі. У Швеції та Норвегії замовники переважно застосовують стандарти екологічного маркування для встановлення вимог до енергоефективності та екологічних характеристик предмета закупівлі. Це підтримує створення ринку для сталих товарів і допомагає бізнесам інвестувати в екологічно дружні практики.
На сьогодні регіональна програма скандинавських країн Nordic Swan Ecolabel має 56 стандартів екологічного маркування, які встановлюють критерії оцінки життєвого циклу для 56 категорій різноманітних товарів і послуг. Понад 47 тисяч продуктів пройшли сертифікацію за схемою згідно з ISO 14024 і застосовують екологічне маркування на підтвердження відповідності високим вимогам добровільних стандартів.
Пані Софія також підкреслила важливість співпраці між державними установами та підприємствами для досягнення сталого розвитку. Вона розповіла про використання нецінових критеріїв у шведських тендерах, де їх застосовують у 80% випадків, що є гарним показником для європейської практики. Зокрема, екологічне маркування активно застосовується, й у випадку з хімічними продуктами та будівельними матеріалами це досягає 90%.
Звіт скандинавських країн: політики, які сприяють сталому споживанню
Вона навела приклад успішної реалізації екологічного маркування в закупівлях енергоспоживчих продуктів, де понад 200 шведських замовників публічної сфери обирають за критерієм «наявність сертифіката екологічного маркування», що сприяє збереженню біорізноманіття та розвитку відновлювальних джерел енергії.
Якщо замовник посилається на стандарт екологічного маркування, то ризики від застосування такого критерію відсутні. Такий стандарт розробляється на основі наукового підходу й за результатами досліджень, стандартизованим методом. У ЄС стандарти екологічного маркування національних і регіональних програм узгоджені між собою, що запобігає дискримінації. Крім того, вибір продукції з екологічним маркуванням підтримує інноваційний розвиток малого і середнього бізнесу, саме МСП завдяки своєї гнучкості краще адаптується до високих вимог стандартів екологічного маркування ніж великий бізнес. Таким чином екологічні добровільні стандарти підтримують участь малого і середнього бізнесу в тендерах.
Більш детально про роль публічних закупівель у досягненні цілей сталого розвитку в презентації Софії Мунтяну.
Анна Бондар, народний депутат України, голова підкомітету з питань містобудування, благоустрою та земельних відносин у межах територій забудови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, підкреслила, що з введенням в дію нового законодавства, яке регулює сферу публічних закупівель, значно знизилась якість проєктної документації та як наслідок – проєктів бюджетного будівництва, через фокус на мінімальну ціну.
Пані Анна наголосила, що проєктування є висококваліфікованою інтелектуальною діяльністю, і для забезпечення якості необхідно враховувати це при оцінці вартості. Вона підтримала новий законопроєкт, що передбачає проведення конкурсів для проєктів, включаючи архітектурні та інженерні розробки, а також закликала до повного впровадження Директиви ЄС яка дозволяє застосовувати інтелектуальні критерії замість лише цінових.
Народний депутат зазначила важливість використання таких процедур, як переговори, обмежені торги або конкурентний діалог, залежно від складності проєкту. Щодо корупційних ризиків, висловила занепокоєння, що обмеження на нецінові критерії можуть створити хибне уявлення про небезпеку таких підходів. Вона підкреслила, що потрібно знайти ефективніші способи запобігання корупції, щоб забезпечити високу якість проєктів. Також вона звернула увагу на проблему занижених цін у проєктуванні, що призводить до зниження якості роботи.
Світлана Берзіна, президент ВГО «Жива планета», яка модерувала засідання, наголошувала на наявних інструментах для замовників, зокрема з застосування нецінових критеріїв оцінки. Багато з них були розроблені за підтримки проєкту «Просування енергоефективності та імплементації Директиви ЄС з енергоефективності в Україні». Ті, що успішно пройшли випробування на практиці, зібрані в спеціальному розділі на інформаційному ресурсі Infobox ProZorro.
З огляду на критерії зелених публічних закупівель, рекомендовані Європейською Комісією, можна сказати, що ми максимально їх застосовували з врахуванням проведеного аналізу ринку України.
В рекомендаціях щодо будівництва ми навіть розширили й більше деталізували рекомендації щодо реалізації енергоефективних проєктів з поліпшеними екологічними характеристиками, спираючись на стандарти всесвітньо відомих систем зеленого й сталого будівництва, – зазначила пані Світлана.
Розроблені методичні посібники, що містять додаткові пояснення для архітекторів та проектувальників. Ці посібники не є обов'язковими, але доступні для використання, якщо замовник вирішить їх застосувати. Окрім того, є приклади успішних проєктів, як, наприклад, відбудова школи в Охтирці, що демонструє реалістичність застосування наших рекомендацій.
Також проєкт підтримав розробку проєкту повторного використання дитячого садочка і школи на основі наших рекомендацій. Обидва проєкти пройшли успішно експертну оцінку, зареєстровані в ЄДССБ і доступні безплатно для громад, які необхідно відбудовувати швидко і краще ніж було. Готові проєкти враховують сучасні інновації в архітектурі, мають клас енергоефективності «А», що забезпечить значну економію під час експлуатації будівлі. Будівельні матеріали, які сертифіковані на відповідність стандартам екологічного маркування забезпечать ресурсоефективність проєкту та більш безпечне середовище для дітей та працівників закладів.
Більше інформації про проєктну діяльність на спеціальній сторінці сайту «Живої планети».
Також пані Світлана розповіла, що в Україні з 2003 року впроваджується програма екологічного маркування згідно з ISO 14024. На сьогодні вона має 38 чинних стандартів екологічного маркування узгоджених з європейськими критеріями, національну акредитацію та міжнародне визнання. Український логотип екологічного маркування отримав народну назву «Зелений журавлик». На сьогодні понад три тисячі продуктів українських виробників пройшли сертифікацію за схемою згідно з ISO 14024, застосовують екологічне маркування на законних підставах і надають екологічну продукцію на європейські та міжнародні ринки.
Екологічне маркування та впровадження зелених публічних закупівель згадане у Законі як один з інструментів реалізації державної екологічної політики України. Посилання на стандарти екологічного маркування в тендерній документації передбачено Законом України «Про публічні закупівлі». Також застосування екологічного маркування як вимог для вибору енергоспоживчої продукції передбачено статтею 7 Закону України «Про енергетичну ефективність». В Україні наявна успішна практика застосування стандартів екологічного маркування як вимог до предмета закупівлі, яка упорядковується, зокрема на сайті Міндовкілля.
Висновки
Після виступів та обговорень, Надія Бігун підсумовувала засідання:
1) Попри низький показник застосування нецінових критеріїв оцінки в Україні, цей інструмент є важливим для подальшого реформування сфери публічних закупівель, як і для підтримки екологічної та соціальної політики, інноваційного розвитку та відбудови країни за принципом «Краще ніж було».
2) Для ефективного впровадження методу важливо, щоб політика закупівель формувалася з урахуванням інтересів держави, а не лише конкретного замовника. Це потребує трансформації мислення і включення в закупівельні стратегії не лише ціни, а й соціальних, екологічних та інноваційних критеріїв.
Розробка примірної методики застосування нецінових критеріїв оцінки з подальшим затвердженням наказом Мінекономіки має стати вагомим кроком в системній роботі по підтримці замовників застосовувати цей метод з боку Мінекономіки. Це дозволить замовникам мати конкретні інструкції та приклади для роботи з національними критеріями, які слід переглядати та доповнювати з огляду на практику застосування та зміни законодавства.
3) Необхідно проводити періодичний аналіз ринку, щоб оцінити ризики застосування екологічних та інших критеріїв у закупівлях. У цьому контексті важливо мати на увазі зміну ситуації на ринку, зокрема, через втрату територій та виробничих потужностей, що потребує оновлення даних і адаптації підходів.
4) Важливим аспектом є те, що нові критерії не повинні перешкоджати участі компаній у тендерах через необґрунтовані вимоги, що може створити нерівні умови для учасників. Оскільки в даній ситуації чітко окреслені межі та критерії, важливо забезпечити прозорість та обґрунтованість прийнятих рішень, особливо з боку органів контролю.
5) Підтримка й мотивація замовників, поширення історій успіху застосування нецінових критеріїв оцінки на рівні великих замовників і невеликих громад стануть гарним каталізатором в належному застосуванні методу. Для визначення можливих методів підтримки варто проаналізувати інструменти, які пропонує Європейська Комісія та підходи у державах-членах ЄС, які мають найкращі показники застосування нецінових критеріїв.
Круглий стіл був проведений за ініціативою Мінекономіки та партнерстві з ВГО «Жива планета», ДП «Прозоро» та за підтримкою проєкту «Просування енергоефективності та імплементації Директиви ЄС з енергоефективності в Україні», що виконується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH за дорученням Федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ) та співфінансуванням Державного секретаріату Швейцарії з економічних питань (SECO).
Організатори вдячні всім учасникам за інтерес до теми й підтримку дискусії.
ВГО «Жива планета» надає підтримку замовникам публічної сфери з застосування екологічних вимог та нецінових критеріїв оцінки на всіх стадіях публічних закупівель.
